Opinie Daniel Dăianu: Dispariţia dividendului păcii

Se vorbeşte, inclusiv de către lideri europeni, despre trecerea către regim de “economie de război”, pierderea dividendului păcii[1]. Aceasta se vede deja în creştere de cheltuieli de apărare în ţări europene după invazia Rusiei în Ucraina; ultime date NATO (pentru anul 2023) sunt elocvente: 23 de ţări au depăşit 2% din PIB, între care Polonia a făcut un salt la 3,9% din PIB, iar Ţările Baltice ajungând la între 2,4 şi 2,8% din PIB. Media pentru statele NATO a depăşit pentru prima dată 2% din PIB. România este la jumătatea ierarhiei, cu cca. 1,6% din PIB cheltuieli de apărare în 2023, în timp ce ţări precum Belgia, Spania au puţin peste 1% din PIB. În UE se încearcă adaptarea bugetului comun la nevoi de apărare şi de descurajare a unor adversari militari.

Într-o accepţie extinsă, cheltuielile de apărare pot include pe cele dedicate combaterii terorismului, a atacurilor cibernetice, de protecţie internă a populaţiei, cele legate de activitatea de intelligence, cercetări ştiinţifice cu menire militară.

1. Un nou “război rece”

Discuţia despre un nou “război rece” şi o nouă cursă a înarmărilor nu mai este o ipoteză de lucru; este realitate în dinamică, ce priveşte economiile şi societăţile europene. Această evoluţie are loc într-o lume multipolară – momentul “geopolitic unipolar”, ce semnifică preeminenţa economică şi geopolitică copleşitoare a SUA în spaţiul global şi consfinţit de prăbuşirea comunismului, epuizându-se în timp.

Este de făcut o distincţie între război cald şi război rece. Al Doilea Război Mondial (WW2) a fost “cald”, desfăşurat prin lupte militare de-a lungul mai multor ani, pe arii largi (în Europa, în special, Asia şi Africa), cu zeci de milioane de victime umane şi atrocităţi greu de imaginat. WW2 a implicat mobilizarea unor resurse umane şi materiale uriaşe, realocări de resurse în scopuri militare şi privaţiuni pentru populaţia civilă. În SUA, în 1945,  efortul de ducere a războiului a reprezentat cca. 40% din PIB. Marea Britanie a consumat şi ea imense resurse. Cheltuielile de apărare au scăzut mult după 1945 în SUA, producţia revenind la regim de pace, dar au fost totuşi în perioada Războiului Rece în jur de 6% din PIB (anii ’80). Fosta Uniune Sovietică avea, dupa unele estimări, cheltuieli de apărare ce mergeau la 17-18% din PIB în anii Războiului Rece, în timpul WW2 cheltuielile fiind mult mai mari ca pondere în PIB, cu o mobilizare totală a sistemului economic pentru război.

În timpul WW2 au fost dezvoltate modele input-output, care să ajute alocarea de resurse pe domenii prioritare. Probabil, modele input-output, modele structurale (ce ajută şi la formularea de politici industriale) vor reveni în atenţie. 

Ce se întâmplă acum în Ucraina nu are egal de la terminarea WW2; poate numai destrămarea Iugoslaviei şi confruntarile militare din Balcani din primul deceniu după 1989 oferă un anume etalon de comparaţie.

Însă distincţia război cald vs. război rece, având în vedere situaţia din Ucraina, este, într-un fel, tributară unei viziuni eurocentrice, întrucât conflicte militare, războaie civile împânzesc lumea de mult timp; Orientul Mijlociu, Africa, America Latină, Asia au reprezentat terenuri pentru războaie propriu-zise, războaie civile, insurecţii militare, conflicte inter-etnice, cu intervenţii ale unor puteri străine într-o formă sau alta – ţări mari, producătoare de arme şi rivali geopolitici furnizând direct şi indirect mijloace de luptă părţilor combatante. Să ne gândim la conflicte inter-etnice şi războiaie civile în Ruanda, Sudan, Somalia, Yemen, Myanmar, Haiti, Honduras, Nicaragua, El Salvador, etc. – lista este lungă. Iar traficul de arme este o pacoste a lumii în care trăim.

Tragedia din Ucraina dovedeşte că ţările europene democratice au nevoie de întărire a capacităţii de apărare şi de descurajare. Totodată, este nevoie de aranjamente de securitate pentru a preveni un cataclism nuclear, cât şi pentru a îngrădi utilizarea letală, foarte distructivă, a inteligenţei artificiale (AI).

2. Context şi tendinţe de durată

Există tendinţe de durată ce oferă un context pentru examinarea procesului de pierdere a dividendului păcii; există şi elemente concrete ale pierderii acestui dividend, efecte economice şi sociale, politice.

În condiţiile multiplelor şocuri adverse puternice (pandemie, criza energetică, invazia din Ucraina), în timp ce nu puţine economii au dovedit rezilienţă, loviturile au lăsat urme adânci; au crescut mult datorii publice, a avut loc o resurecţie a inflaţiei (chiar dacă în scădere din 2023), rate ale dobânzilor au urcat ca efect al întăririi politicilor monetare de către băncile centrale, ceea ce a mărit costul finanţării deficitelor şi refinanţării datoriilor. Există şi o criză a costului vieţii. Această rezilienţă nu poate fi judecată deci fără precauţie şi nuanţare.

Sunt modificări structurale în economia globală, cu o glisare a centrului de gravitaţie către zona Pacificului. Explicaţia este simplă: între cele mai dinamice economii în ultimele decenii se află în Asia, iar China a devenit a doua economie din lume cu PIB măsurat la paritatea puterii de cumpărare, în timp ce progresele sale ştiinţifice şi tehnologice sunt remarcate în centre de analiză şi publicaţii serioase[2]. Această mutare de putere economică se vede şi din comparaţia între G7 (grupul celor mai puternice democraţii – SUA, Japonia, Germania, Marea Britanie, Franţa, Italia, Canada) şi grupul BRICS (Brazilia, China, Egipt, Etiopia, India, Iran, Rusia, EAU şi Africa de Sud), dacă se examinează date ale FMI şi Băncii Mondiale.

SUA consideră China marele rival economic, tehnologic şi geopolitic de mai mult timp, fapt evidenţiat în doctrina naţională de securitate. Confruntarea geopolitică este de ani de zile însoţită de dispute comerciale, conflicte hibride. SUA şi China sunt state cu mari interese în zona Pacificului. Pentru SUA nu contează numai perimetrul euroatlantic.  

Pe acest fond are loc o recrudescenţă a protecţionismului şi politicilor industriale (ex: “Inflation reduction Act” în SUA) şi o fragmentare (de-globalizare) a economiei mondiale pe aliniamente geopolitice. Formarea BRICS este şi o expresie a insatisfacţiei unor state faţă de funcţionarea instituţiilor financiare create după WW2 şi considerate a fi dominate de lumea vestică.

Se manifestă totodată un naţionalism în creştere; situaţia rămasă foarte încordată în Balcanii Occidentali, în alte regiuni, ilustrează această situaţie.

Ca o “infăşuratoare”, se desfăşoară o competiţie economică şi ideologică între democraţii liberale (DL) şi autocraţii. DL pot deveni “anocraţii” prin erodarea democraţiei din interior, după cum observa Barbara F. Walter, profesor la San Diego University; anocraţiile s-ar afla într-o zonă vagă, între democraţii şi autocraţii (“How civil wars start”, New York, 2022). Sunt ţări dezvoltate cu vizibile asemenea evoluţii. S-a produs şi o erodare a clasei mijlocii ca o consecinţă a globalizării neîngrădite, a unei paradigme ce a subestimat efectele nefaste ale financializării economiilor, ale creşterii inegalităţilor în ţări dezvoltate.  

Subţierea clasei mijlocii a alimentat curente extremiste, slăbeşte democraţiile, iar aceasta se reflectă în evoluţii politice, în rezultate electorale. Martin Wolf, unul dintre cei mai cunoscuţi jurnalişti ai Financial Times, vorbeşte despre o “criză a capitalismului democratic” (The Crisis of Democratic Capitalism, 2023).

Se poate constata o creştere a tentaţiilor autoritariste în ţări dezvoltate, în democraţii. Crizele mari din ultimii ani (criza financiară, pandemia, criza energetică, invadarea Ucrainei) sunt o explicaţie plauzibilă[3].

UE pierde în competiţia globală, după cum reiese din documente ale UE, inclusiv din ceea ce a răzbătut din rapoartele Draghi şi Letta[4] – ce vorbesc de pierdere de competitivitate în condiţiile unui deficit mare de investiţii (ce s-ar ridica la cca. 800 miliarde euro), a unei energii scumpe ce loveşte industria europeană.

În Africa şi America Latină are loc o ofensivă din partea Chinei (mai ales economică) şi Rusiei (militară în special), în detrimentul intereselor UE şi ale SUA. Această ofensivă se încadrează într-o luptă pentru acces la resurse, la energie şi materii rare. Este de adus aici în discuţie ceea este numit Sudul Global.

A avut loc o deteriorare a habitatului, ce este de pus în relaţie cu schimbările climatice şi acţiuni umane (ex: deforestare necugetată). Accesul la resurse de apă, alimente la preţuri accesibile sunt obsesie cotidiană în numeroase ţări şi înteţesc conflicte interne şi inter-statale, provoacă mişcări de populaţie, migraţie.

În fine, revoluţia AI, ce aduce multe beneficii, vine şi cu un revers al medaliei, se poate transforma într-un nou Armaggedon, alături de ameninţarea nucleară.

3. Pierderea dividendului păcii în termeni concreţi

Cea mai vizibilă expresie a pierderii dividendului păcii este creşterea de cheltuieli de apărare (cifre SIPRI (think-tank de relaţii internaţionale din Stockholm), ale NATO, statistici naţionale). Creşterea cheltuielilor de apărare înseamnă realocare de resurse în scopuri militare, ceea ce implică mai puţine resurse (în termeni relativi, dar şi absoluţi uneori) pentru alte domenii. Această realocare se vede şi în structura investiţiilor. În numeroase state din UE are loc un asemenea proces, deşi există diferenţe considerabile între ele, ce pot fi judecate prin prisma geografiei şi istoriei (vezi ca exemplu contenciosul istoric între Grecia şi Turcia). Ţările Baltice şi Polonia au grăbit pasul din acest punct de vedere, fiind între cele mai expuse la războiul din Ucraina.

Realocarea de resurse pentru mărirea producţiei în scopuri de apărare/militare nu se poate face rapid şi aceasta s-a văzut în dificultăţi pe care ţările UE le au în sprijinirea Ucrainei. Este valabilă această remarcă şi pentru SUA, care, oricât ar fi de puternice şi performante tehnologic, întâmpină limite în utilizarea resurselor pentru mai multe fronturi (ceea ce Paul Kennedy numea overstretch cu ani în urma, în “The Rise and Fall of Great Powers”).

Presiunea  pe bugete publice este tot mai mare în condiţiile în care mai multe ţări au intrat în acest an sub incidenţa procedurii de deficit excesiv (în UE); alături de România sunt acum Franţa, Polonia, Ungaria, Slovacia, Italia, Belgia, Malta. Unele state din UE au datorii publice ce depăşesc 100% din PIB (Grecia, Italia, Franţa, Belgia, Spania). Şi dacă ne gândim la ratele de politică monetară, care au devenit real pozitive în 2023, rezultă o povară mai grea a serviciului datoriei publice.

Guvernele trebuie să facă rost de resurse suplimentare în condiţiile în care nu pot practica deficite bugetare mari, sau în creştere, la nesfârşit. Noile reguli fiscale din UE impun un control riguros al “cheltuielilor publice nete” (se scad cheltuieli temporare şi serviciul datoriei publice din total), pe o traiectorie care să asigure sustenabilitatea datoriilor publice. Se poate imagina o situaţie in extremis, când bănci centrale să practice din nou operaţiuni neconvenţionale (QE –relaxare cantitativă…, achiziţii de obligaţiuni) pentru a ajuta finanţarea industriei de apărare, dar s-ar intra iar într-un joc complicat şi riscant pentru politicile economice; ar fi stimulate aşteptări inflaţioniste şi ar creşte aversiunea faţă de risc.

În UE se discută de ceva timp despre formarea unei “capacităţi de apărare comune”. Acum există industrii naţionale, singurele state vest-europene ce au forţă de descurajare nucleară fiind Regatul Unit (ce nu mai este în UE după Brexit) şi Franţa. Dar UE este departe de a avea o capacitate comună relevantă şi o coordonare adecvată a măsurilor de apărare la nivelul statelor; şi interoperabilitatea este o problemă mare. Probabil, cooperare mai strânsă între ţările europene în domeniul militar va fi între cele care au capacităţi militare superioare. Nu este ascunsă între europeni îngrijorarea faţă de scenariul ca SUA să îşi diminueze prezenţa militară pe continentul european în viitor – după încetarea, într-o formă sau alta, a războiului din Ucraina.

NATO nu are capacitate militară proprie, resursele fiind ale statelor membre, în principal ale SUA. Cu excepţia poate a Franţei şi Regatului Unit (ce au avut şi imperii coloniale de administrat), europenii au fost “free-riders” după WW2. A operat şi “umbrela de securitate” a SUA. De asemenea, Germania Federală a avut interdicţie să deţină capacitate militară semnificativă după WW2, Japonia în Asia fiind într-o situaţie similară. Războiul din Ucraina a schimbat datele, şi Germania, Japonia, alte ţări sunt angajate să sporească cheltuieli militare.

Pierderea dividendului păcii se vede şi în efecte ale fragmentării economiei mondiale – apariţie de blocuri geopolitice. Fragmentarea şi redirecţionarea de fluxuri comerciale, deşi pot avea beneficii de siguranţă militară, pot aduce costuri mai mari de producţie şi în lanţuri de aprovizionare. Şi sancţiunile (adesea ineficace într-o lume multipolară) intră în logica fragmentării şi a costurilor ce decurg din acest proces.

Noi politici industriale pot ajuta dezvoltarea producţiei de apărare/militare. Pe term scurt, pot impulsiona economiile. Dar pe termen lung, durabilitatea creşterii economice este discutabilă dacă are la origine deficite mai mari, datorii publice crescute. PIB-ul potenţial poate creşte dacă inovaţii în tehnica de luptă au aplicaţii comerciale pe scară largă, ce ameliorează productivitatea. Dar aici se operează cu supoziţii, incertitudini. Producţia de război nu trebuie să fie privită ca un scop în sine, ca “bun economic”, ci ca mijloc de a răspunde la provocări de securitate.

Se schimbă gradual şi o stare de spirit generală, cu o lume mai clar împărţită în blocuri geopolitice. Vor fi trade-offs (compromisuri) tot mai dificile în politici publice din cauza problemelor climatice, tranziţiei energetice, realocării de resurse către industria de apărare.

4. Presiuni pe bugetul României

Noul război rece va pune presiune pe bugetul public al României, pe economie în general. Sectorul privat nu va putea evita efecte ale schimbării mediului internaţional, cel puţin fiindcă vor avea loc realocări de resurse, vor fi afectate percepţii de risc.

România, în pofida unui progres economic incontestabil în ultimele două decenii, are de redus dezechilibre macroeconomice majore (deficit bugetar şi extern), de continuat modernizarea.

Corecţia macroeconomică, de care depinde stabilitatea financiară a României, va fi extrem de dificilă. Trebuie să ajungem cu deficitul bugetar la în jur de 2% din PIB (cu spaţiu fiscal faţă de pragul de 3% din PIB ce este reper în cadrul fiscal din UE). Fără corecţia fiscală nu se poate concepe aderarea la zona euro.

Faţă de deficitul de acum, de peste 6% din PIB, ar fi deci 4-4,5% din PIB corecţie fiscală necesară. Iar această ajustare nu se poate efectua numai pe parte de cheltuieli, având în vedere nivelul veniturilor fiscale. Reformele la pensii şi salarii complică corecţia macroeconomică. Dezechilibrul bugetar este reflectat şi în dimensiunea deficitului de cont curent, care se învârte la în jur de 7% din PIB – jumătate din acesta din urmă fiind acoperit prin împrumuturi.

Vor creşte probabil banii pentru apărare (apropos de pierderea dividendului păcii), care să ajungă de la 1,65% din PIB, cât au fost în 2023, la 2,5% din PIB în anii ce vin. Dacă adăugăm plusul de cheltuieli militare de cca. 0,9% din PIB pentru a ajunge la angajamentul de 2,5% PIB, necesarul de corecţie macroeconomică (faţă de o ţintă a deficitului bugetar de 2% din PIB, ce înseamnă şi spaţiu fiscal) este de 6% din PIB. Este de văzut cum se va face această ajustare până la finele deceniului acesta.

Analize ale OCDE, ale altor instituţii internaţionale, ale Comisiei Europene constată ceea ce Consiliul Fiscal deplânge de ani buni: nivelul foarte jos al veniturilor fiscale (inclusiv contribuţii), sub 27% din PIB – faţă de o medie de cca. 40% din PIB în UE. Cu venituri atât de joase este foarte dificil să finanţezi în mod adecvat educaţia şi sănătatea, modernizarea infrastructurii, să amortizezi şocuri adverse puternice, să creşti cheltuieli de apărare. Iar PNRR nu poate suplini această subfinanţare cronică.

Trebuie să ajungem să stăm cât mai mult pe picioarele proprii în privinţa resurselor bugetare. Mai ales că după 2026 PNRR nu va mai exista, iar România, în virtutea creşterii venitului mediu faţă de media din UE, va beneficia probabil de mai puţin fonduri structurale şi de coeziune (raportate la PIB).

Corecţia macroeconomică nu se poate face în trei ani (2025-2027), iar reformele pot prelungi perioada de corecţie. Ajustarea reclamă reforma regimului fiscal (reaşezare fiscală) şi o colectare mult mai bună de taxe şi impozite. Investiţii bune şi reforme trebuie să mărească competitivitatea economică (reducerea deficitelor externe).

Modernizarea în continuare a României nu poate fi pusă pe un pilot automat derivat din recomandări date de instituţii internaţionale. România are nevoie de o însuşire (ownership) mai bună a formulării şi aplicării de politici publice, care să definească interese naţionale în mod concret, să ţină cont de relaţii de putere în UE şi pe plan internaţional, să încerce să creeze avantaje competitive în raport cu resursele disponibile – într-un mediu geopolitic foarte complicat, în condiţiile fragmentării economiei globale, ale unui nou război rece. Este nevoie şi de mai multă solidaritate între cetăţeni în vremuri atât de dificile, de responsabilitate politică.

Securitatea României trebuie judecată în cadrul alianţei de securitate colectivă NATO, al măsurilor luate la nivelul UE. România trebuie să aibă o voce fermă în privinţa întăririi vectorilor de apărare pe flancul estic al Uniunii. Totodată, să pledeze pentru ca bugetul UE să definească “capacitatea de apărare comună” drept bun public, cu finanţare adecvată.

5. Observaţii finale

Vremurile sunt foarte dificile, complicate, cu o confruntare geopolitică ce aduce numeroase ameninţări excepţionale, între care armageddonul nuclear şi utilizarea destructivă a inteligenţei artificiale. Este cea mai periculoasă perioadă de după Al Doilea Război Mondial, care pune în discuţie repere şi reguli de conduită în relaţiile inter-statale. În acest context, ţări mari şi mici trebuie să găsească rezolvări la provocări imense şi dileme de politică publică/economică.

Am intrat într-un nou război rece, devenit mai vizibil după invadarea Ucrainei de către Rusia. Şi trebuie evitată o escaladare a conflictului în Europa, ce ar putea conduce la un cataclism nuclear. Indiferent de cum se va sfârşi războiul din Ucraina, Europa are nevoie de aranjamente de securitate – un fel de Helsinki2, care să permită un control ar cursei înarmărilor; desigur, aici trebuie inclusă în ecuaţie China.

Efecte economice ale pierderii dividendului păcii se văd pe plan macroeconomic (presiuni inflaţionste şi presiuni pe bugete publice), pe plan structural (cu realocări importante de resurse), în traiul cetăţenilor. Vechea dilemă “guns vs. butter” (arme contra pâine) îşi arată colţii.

      Este legitimă întrebarea: ce vom face cu “bunurile publice globale”, care privesc controlul cursei înarmărilor pentru a evita un cataclism nuclear, controlul utilizării inteligenţei artificiale, combaterea pandemiilor şi efectelor schimbărilor climatice, ajutorul pentru populaţia cea mai săracă din lume etc.

Chiar în condiţiile unor tensiuni geopolitice mari trebuie să existe canale de comunicare, dialog între marile puteri. Discuţiile sistematice între oficiali înalţi americani şi chinezi arată că se poate, fie problema Taiwan-ului un dosar tare complex. Discuţia foarte recentă (din 25 iunie) între şeful Pentagonului, Lloyd Austin, şi ministrul apărării al Rusiei, Andrei Belousov, vine la momentul oportun şi este dezirabil ca acest canal de comunicare să fie întreţinut.

Dacă nu va exista luciditate şi grijă pentru soarta omenirii în ansamblu, lumea va fi cuprinsă de multă dezordine, cum profeţea Robert Kaplan acum mai bine de două decenii (“The Coming Anarchy”, New York, 2000), sau chiar mai rău.